1. Les dotations de l’Etat aux Collectivités locales dans le projet de loi de finances pour 2011

Le projet de loi de finances pour 2011 applique les dispositions inscrites dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2011-2014, qui prévoient notamment le gel en euros courants, pendant 3 ans, des concours financiers de l’État aux collectivités locales.

L’enveloppe normée de ces concours est donc figée à un peu plus de 50,4 milliards d’euros, celle de la dotation globale de fonctionnement progressant légèrement (+ 0,2 %), pour atteindre 41,2 milliards d’euros.

Les dotations de base (population et superficie) sont gelées, alors que les dotations de compensation et de garantie seraient en diminution. Les valeurs moyennes par habitant des dotations d’intercommunalité sont également figées à leur niveau 2010. Les crédits supplémentaires disponibles sont affectés à la péréquation (DSU et DSR).

Les prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités locales passent de 55,370 milliards d’euros à 55,192 milliards d’euros, et l’ensemble des concours de l’État (y compris les amendes de police et le FCTVA, désormais hors-enveloppe normée) s’élève à 60,065 milliards d’euros. A l’intérieur de l’enveloppe normée, les variables d’ajustement habituelles sont en diminution de - 11,2 %, soit - 159

Concernant la plupart des dotations de fonctionnement et d’investissement, elles font l’objet d’un gel, alors qu’elles étaient indexées jusqu’en 2010, respectivement sur la progression de la DGF et sur la formation brute de capital fixe (FBCF).

La dotation globale de fonctionnement (41,222 milliards d’euros en 2010, avant prise en compte des effets de la réforme de la TP, 41,178 milliards après), qui représente près de 69 % de l’ensemble des concours financiers, serait quant à elle en augmentation de + 0,49 % après examen par l’AN (+ 203 millions d’euros). Mais de nouvelles dispositions viennent modifier profondément les modalités d’évolution des différentes parts, tant pour les communes que pour les EPCI.

  Pour les communes, les dotations de base (habitants et superficie) sont gelées à leur niveau 2010. La dotation de garantie, si elle diminue globalement de 150 millions (- 2,93 %), fait l’objet d’une évolution différenciée :

. gel pour les communes dont le potentiel fiscal/habitant est inférieur à 0,75 fois le potentiel fiscal moyen (PFM)/habitant de l’ensemble des communes,

. diminution variant de 0 % à - 5 % pour les communes disposant d’un potentiel fiscal/habitant égal ou supérieur à 0,75 fois le PFM, soit inférieur à 561,493 euros/habitant (en proportion de leur population et de l’écart relatif de potentiel fiscal/habitant).

La dotation de compensation de la suppression de la part salaires de la TP (6,247 milliards d’euros en 2010) devrait diminuer quant à elle de 98 millions d’euros (- 1,6 %), de façon uniforme pour l’ensemble des communes.

 Pour certaines communes et certains EPCI la dotation de compensation sera sensiblement modifiée :

. d’une part, ceux qui subissaient un prélèvement sur cette compensation au titre de la fiscalité France Télécom : la compensation sera majorée, à compter de 2011, du montant du prélèvement précédemment effectué,

. d’autre part, ceux qui percevront à partir de 2011, une taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom) : ils subiront en contrepartie un prélèvement équivalent,

  Pour les EPCI à fiscalité propre, le principe est le gel au niveau 2010 des dotations moyennes par habitant de chaque catégorie.

Par ailleurs, dès 2011, la garantie de la dotation d’intercommunalité, liée à l’importance du coefficient d’intégration fiscale (CIF) sera appliquée seulement :

. si le CIF est supérieur à 0,60 (au lieu de 0,50 auparavant), pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle,

. si le CIF est supérieur à 0,50 (au lieu de 0,40 auparavant), pour les communautés de communes à fiscalité professionnelle unique et les communautés d’agglomération.

Le montant mis en répartition au titre de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSUCS) augmente de 77 millions d’euros par rapport à 2010 (soit une augmentation de + 6,24 %). Comme en 2010, cette majoration bénéficie essentiellement :

  aux 250 premières communes de plus de 9 999 habitants (classées en fonction de l’indice synthétique),
  aux 20 premières communes de 5 000 à 9 999 habitants.

Le montant mis en répartition au titre de la dotation de solidarité rurale (DSR) augmente de 50 millions d’euros par rapport à 2010 (soit une augmentation de + 6,23 %). Cette majoration devrait être affectée uniquement à la 2ème fraction (péréquation), soit une augmentation de cette fraction de + 10,65 %. Par ailleurs, il est envisagé une évolution des modalités de répartition de la DSR, notamment afin de cibler la répartition de la majoration sur les communes les plus défavorisées.

Remarques : l’un des effets de ces différentes mesures ( gel des différentes parts, diminution de certaines parts fixées en loi de finances, affectation des crédits supplémentaires à la DSU et à la 2ème fraction de la DSR) est de retirer au Comité des finances locales tout pouvoir de décision en la matière.

Les grandes lignes de ce que devrait être la future péréquation horizontale entre les communes (n’appartenant à aucun EPCI ) et entre les EPCI sont esquissées : celle - ci passera par un nouveau fonds, le fonds national de péréquation des recettes fiscales (FNPRF) intercommunales et communales, alimenté par un prélèvement sur les EPCI et sur les communes, calculé en fonction de l’importance de leur potentiel fiscal. Les versements seraient quant à eux attribués au regard de l’insuffisance de leurs ressources fiscales et de critères de charges. Bien que les modalités de calcul du prélèvement ne soient pas encore connues, il semble que celui-ci sera effectué sur le« stock » des recettes, et non pas sur leur évolution.

Les modalités de calcul du potentiel fiscal (PF) et du potentiel financier (PFi), notamment pris en compte pour le calcul de nombreuses dotations de péréquation sont adaptées à la nouvelle configuration des recettes fiscales des communes et des EPCI, suite à la réforme de la taxe professionnelle. Pour 2011 (année de transition), le potentiel fiscal des communes est ainsi calculé :

  bases et taux moyen nationaux 2010 pour les trois impôts ménages,
  bases et taux moyen national 2009 pour l’ex-taxe professionnelle.

Le PF des communes prendra en compte, à compter de 2012, les nouvelles impositions, telles que :
  la cotisation foncière des entreprises (CFE),
  la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE),
  les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER),
  la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

De plus, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et Fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR) seront également retenus. Dès 2011, le potentiel fiscal des EPCI est calculé par adjonction de celui de chacune de leurs communes membres.

La dotation globale d’équipement (DGE) et la dotation de développement rural (DDR) devraient fusionner dans un nouveau dispositif commun : la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), qui bénéficierait à un nombre à peu près équivalent de communes et d’EPCI, en vue de la réalisation d’investissements, ainsi que de projets dans le domaine économique, social, environnemental et touristique, ou favorisant le développement ou le maintien des services publics en milieu rural.

Les fonds départementaux de la taxe professionnelle (FDPTP) sont soumis à des modifications, dans l’attente d’un nouveau dispositif de péréquation horizontale, qui devrait être mis en place progressivement à compter de 2012 :

  chaque FDPTP percevra en 2011 une dotation de l’État, dont le montant sera égal à la somme des versements qu’il a effectués en 2009 au profit des communes et groupements défavorisés,
  les fonds de compensation des nuisances aéroportuaires (FCNA) bénéficieront en 2011 d’une dotation de l’État, reprenant les montants qui leur étaient reversés par les FDPTP d’Île-de-France en 2010,
  les compensations d’exonérations de TP dont bénéficiaient les FDPTP sont supprimés, dans la mesure où ces fonds ne percevront pas la future CET.

Les périmètres des compensations d’exonérations sont adaptés, afin de tenir compte des transferts d’impositions découlant de la réforme de la taxe professionnelle. Plusieurs compensations, désormais déconnectées de l’assiette fiscale, sont consolidées au sein d’une seule dotation globale de compensation par niveau de collectivités. Pour les communes et les EPCI, une dotation regroupe les attributions au titre de la DCTP et de la réduction de la fraction imposable des recettes des BNC. Enfin, est inséré dans les dispositifs respectifs de chacune des variables d’ajustement le mécanisme de minoration.

Le compte d’affectation spéciale (CAS) « contrôle et sanction automatisés des infractions au Code de la route » est renommé « contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».

Ce compte est élargi afin d’y regrouper l’ensemble des recettes d’amendes de police et de la circulation, à l’exception de celles affectées directement :

  à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF),
  au Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (FIPD), en vue du cofinancement de la vidéo protection.

Le produit global des amendes hors-radars (forfaitaires et forfaitaires majorées) sera désormais réparti entre l’État et les collectivités locales, à hauteur de respectivement 47 % et 53 %. Le Comité des finances locales continuera à répartir le produit des amendes de police relatives à la circulation routière, en vue de financer des opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation. La commission des finances de l’AN a décidé de porter le tarif de l’amende forfaitaire de stationnement (inchangé depuis 1986) de 11 à 20 euros. La commission des lois a quant à elle limité cette hausse à 15 euros.

2. La neutralisation automatique des conséquences du transfert de la taxe d’habitation

Une note de la Direction générale des finances publiques (DGFIP) en date du 29 octobre 2010 précise le mécanisme d’ajustement mis en place afin de neutraliser les effets induits du transfert de la taxe d’habitation départementale au bloc communal (communes et communautés). La note expose les modalités techniques de l’ajustement envisagé, les conséquences du maintien ou du retrait de la délibération, relative aux abattements prise en 2010, ainsi qu’un modèle de délibération de retrait.

Rappel de la situation :

Un mécanisme neutralisera les effets sur les contribuables du transfert de la taxe d’habitation départementale et les variations du produit fiscal en résultant pour la commune ou le groupement seront annulées par un ajustement :

  de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP),
  et du fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR).

Le principe du mécanisme de neutralisation :

Le mécanisme de neutralisation consistera :

  à transférer au bloc communal (commune et/ou EPCI) le produit de taxe d’habitation réellement perçu par le département en 2010,
  à calculer le dispositif de garantie individuelle de ressources (DCRTP, le cas échéant, et FNGIR) en tenant compte du nouveau produit de TH transféré avec les bases nettes départementales - et non plus les bases nettes communales ou intercommunales,
  à calculer les cotisations de taxe d’habitation de chaque contribuable en corrigeant chacun des abattements de l’écart entre les abattements des différentes collectivités constaté en 2010,
  à modifier les informations qui figureront sur l’état 1259 de notification des bases prévisionnelles 2011, en corrigeant le produit attendu par la commune ou l’EPCI du produit réel de l’ex-part départementale de TH.

Remarque : Ces nouveaux calculs seront effectués pour l’ensemble des communes et des communautés, qu’elles aient modifié ou non leur politique d’abattements.

Les modalités techniques du nouveau mécanisme de neutralisation :

Le nouveau mécanisme de neutralisation est mis en place avec l’objectif de rendre le transfert de la TH départementale neutre, notamment là où le conseil général appliquait une politique d’abattements plus favorable aux contribuables que celle pratiquée par la commune ou par la communauté.

Dans la mesure où ce mécanisme s’applique dans tous les départements, il conduira à minorer la garantie de ressources des collectivités dont le conseil général avait une politique d’abattements moins favorable aux contribuables que la leur.

Cette minoration de garantie individuelle de ressources sera compensée par les hausses de cotisations des contribuables (dans la limite de celles payées en 2010) que percevront ces collectivités.

Le mécanisme de neutralisation consiste à prendre en compte la différence suivante :

Le mécanisme de neutralisation modifiera la base prévisionnelle de taxe d’habitation 2011 (à la hausse ou à la baisse, en fonction de la situation 2010).

Pour les communautés levant la fiscalité professionnelle unique (les plus concernées par la réforme, et n’ayant pas eu à délibérer dans les années antérieures, puisqu’elles ne percevaient pas de fiscalité sur les ménages), les questions suivantes sont à se poser :

La priorité est-elle donnée à la neutralité du transfert de la taxe d’habitation sur les cotisations des contribuables

Si OUI, la délibération qui fixait des taux d’abattement égaux ou proches de ceux du département doit être rapportée, jusqu’au 15 novembre 2010. Le retrait de la délibération permettra de supprimer tous ses effets « résiduels » découlant par exemple des valeurs locatives moyennes (VLM) différentes ou de la prise en compte du taux moyen pondéré de TH pour le calcul des frais de gestion transférés.

Son maintien pourra avoir deux types de conséquences :

1. si, par exemple, la VLM intercommunale est plus faible que celle du département, le contribuable subira une hausse de sa contribution (et la communauté percevra davantage de ressources fiscales, sauf à diminuer son taux de TH en 2011).

2. si, par exemple, la VLM intercommunale est plus importante que celle du département, le contribuable bénéficiera d’une baisse de sa cotisation (et la communauté percevra moins de ressources fiscales, sauf à augmenter son taux de TH en 2011).

La priorité est-elle donnée à une harmonisation de la politique d’abattements intercommunale

Si OUI, la délibération peut être maintenue (sans qu’il soit besoin de confirmer ce maintien). Les éléments figurant en ANNEXE I de la présente note devraient permettre de mieux appréhender les conséquences du maintien de la délibération, sur le contribuable d’une part, sur les recettes fiscales de la communauté, d’autre part. S’il est estimé que le temps manque pour analyser tous les effets cumulés du nouveau dispositif de neutralisation et du maintien de la délibération prise en 2010, celle-ci peut être rapportée, ce qui aura pour conséquences :

  la neutralisation en 2011 de tous les effets du transfert de la TH (que ce soit pour la communauté ou pour les contribuables),

  la réalisation d’études complètes, au cours de l’année 2011, afin de pouvoir effectuer son choix en toute connaissance de cause (délibération à prendre avant le 1er octobre 2011, pour 2012).

En ce qui concerne les communes isolées (et, a fortiori, les communes membres d’un EPCI à FPU, qui ne subissent aucun effet direct de la réforme de la TP) ou les communautés à fiscalité additionnelle, l’année 2010 ne correspondait pas au moment le plus opportun pour instituer ou modifier leur politique d’abattements, compte tenu du transfert de la TH départementale.

3. Le lancement de la révision des valeurs locatives des locaux commerciaux

Au cours du mois de juillet 2010, les services de la direction de la législation fiscale (DLF) et de la direction générale des finances publiques (DGFiP) ont engagé une concertation avec les associations d’élus, en vue de préparer la réforme de l’évaluation des valeurs locatives des locaux commerciaux, qui devrait être examinée au Parlement avant la fin de l’année 2010 (PLF 2011 ou PLFR 2010)

Pourquoi une révision des seuls locaux commerciaux ?

  L’obsolescence des valeurs locatives est plus marquée pour les locaux commerciaux que pour les locaux d’habitation,
  La révision des locaux commerciaux (3 millions) est techniquement moins complexe et politiquement moins sensible que celle des locaux d’habitation (46 millions). Le système actuel d’évaluation des locaux commerciaux

Trois groupes de locaux sont actuellement distingués :

• les locaux à usage d’habitation ou à usage professionnel [art. 1496 et 1497du CGI] • les établissements industriels figurant à l’actif du bilan de leur propriétaire ou exploitant (soumis au régime réel d’imposition) [art. 1499] • les locaux commerciaux et biens divers et les établissements industriels ne répondant pas aux conditions précédentes [art. 1498]. Ce groupe comprend, les locaux affectés à un usage commercial (boutiques, magasins, supermarchés et hypermarchés, ateliers, dépôts,…), les bureaux, certains locaux utilisés par les administrations publiques et les organismes publics ou semi-publics, les biens divers, tels que les hôtels, les salles de spectacle et de cinéma, les cliniques, les stades, les parcs de loisirs, les silos, les parkings.

L’évaluation des locaux commerciaux permet de déterminer une valeur locative cadastrale (VLC) qui représente, en théorie, le loyer annuel que pourrait produire un immeuble Elle est calculée par référence au marché locatif à la date du 1er janvier 1970, à partir du descriptif de chaque bien fourni par le propriétaire. Tous les locaux commerciaux existants en 1970 ont été évalués à partir de la déclaration que les propriétaires avaient été tenus de souscrire. Depuis, toute modification importante ou construction nouvelle donne lieu à une déclaration du propriétaire (environ 2 millions chaque année) déclenchant, si l’augmentation est significative, une nouvelle évaluation. Toute évaluation est présentée pour avis aux commissions communales ou intercommunales des impôts directs. De plus, les valeurs locatives sont actualisées chaque année par un coefficient fixé par le législateur.

Le système actuel d’évaluation des locaux commerciaux prévoit trois méthodes d’évaluation :

 la méthode par bail (4 % des locaux)
 la méthode par comparaison (93 % des locaux)
 la méthode par appréciation directe (3 % des locaux)

Remarque : L’évaluation est effectuée par comparaison avec des locaux-types, dont la description et les valeurs locatives sont consignées dans des procès verbaux établis pour chaque commune en concertation avec les commissions communales ou intercommunales des impôts directs.

Les limites du système actuel :

La référence au marché locatif du 1er janvier 1970 entraîne des difficultés de mise en œuvre et est source d’une contestation importante. Les évolutions économiques et sociales ont été profondes au cours de ces dernières décennies et ont eu des conséquences sur l’immobilier des commerces et des bureaux, notamment en ce qui concerne les loyers. Bien que les VL soient globalement revalorisées chaque année, leurs hauteurs relatives ne correspondent plus à la réalité du marché.

La méthode par comparaison est de plus en plus difficile à appliquer, en particulier quant à la mise à jour des procès-verbaux d’évaluation. Certains types de locaux n’existant pas en 1970 (complexes cinématographiques, parcs de loisirs), il est nécessaire de recourir soit à la comparaison avec un local-type (présentant des caractéristiques souvent éloignées) soit à la méthode par appréciation directe.

La réforme de l’évaluation des locaux commerciaux en deux étapes :

1er étape : une révision initiale, reflétant les situations actuelles :

Une révision initiale, instaurant des secteurs d’évaluation, une classification des locaux par sous-groupes et par catégories, ainsi qu’un mode de calcul des valeurs locatives simplifié abandonnant la référence à un local-type au profit d’une grille tarifaire au mètre-carré. Elle permettrait de recaler les bases d’impositions des locaux commerciaux sur les valeurs de marché.

2nde étape : un dispositif de mise à jour permanente :

Un dispositif de mise à jour permanente, permettant de prendre en compte les évolutions du marché au fur et à mesure qu’elles se produisent. Ce dispositif permettrait d’observer de façon continue l’évolution du marché réel des loyers. Il s’appuierait sur un suivi exhaustif des loyers, qui seraient déclarés chaque année sur un support déclaratif (déclaration fiscale existante à aménager). Les représentants des collectivités locales et des contribuables pourraient assumer un rôle dans la mise à jour permanente des valeurs locatives.

Le choix de départements d’expérimentation :

Un test « grandeur nature » sur 5 ou 6 départements représentatifs Permettrait, de recueillir les montants des loyers, de réaliser les travaux de révision, d’effectuer des simulations et d’appréhender ainsi toutes les conséquences de la révision. Ces départements devront être répartis de manière équilibrée sur le territoire métropolitain, en prenant en compte la densité démographique, le nombre de communes, la population concernée par la révision, le nombre de locaux et la variété du tissu fiscal, le nombre de locaux loués et ceux occupés par le propriétaire.

Monsieur Philippe LAURENT a clos la séance et annoncé que la prochaine réunion de la Commission aura lieu début février et concernera le thème de la péréquation.

Compte-rendu de la Commission :

Compte-rendu commission finances du 10 11 2010